酝酿多时的上海街道体制改革，或将有重大突破。上海观察从多方渠道得知，以招商引资为核心的街道经济职能，有望在年内彻底剥离。

“深化本市街道体制改革”被列为今年市委“一号课题”的子课题。在12月22日召开的十届市委七次全会上，已多方征求意见的一号课题“1+6”文件将上会接受最后审议。

据多位基层人士透露，剥离街道办事处经济职能、明确街道工作重心转向社会治理，将成为街道改革核心，已势在必行。

早在数月前，类似传言已在多个街道内部传开。而一旦作为“一号课题”成果获得通过，街道的工作重心、职责和运转体制，均将面临颠覆性变化。

而与街道行政级别相同，但属于一级政府的镇，经济职能虽不会剥离，但也可能发生微妙转变。

从诱惑到累赘

事实上，随着招商为街道层面带来的“衍生效应”正在悄然弱化，不少街道面对招商已经意兴阑珊。

一位街道办事处主任私下告诉笔者，与几年前其在街道担任分管经济的副主任时相比，如今招商引资越来越意味着累赘。“八项规定”出台后的两年，这样的变化尤为明显。

“招来的钱（税收），基本都不能随便发。到年底，几个亿几个亿的资金，区政府说拿就拿走了，”这位街道主任并不讳言，“搞招商还有什么意思？”

几年前，情况还是天壤之别。

自上世纪90年代起，上海街道层面普遍开始招商引资，除向区级财政上交税收外，亦具有一定财权。

相对灵活的“用钱机制”下，发展街道经济除了增强街道财力，更能给街道工作人员带来直接经济利益。

一个街道招商能力强还是不强，往往在街道工作人员薪酬福利中直接体现。在经济指标好的街道，一个街道非经济口工作人员的年收入，也能轻易地超过同级别、同领域的区级机关工作人员1倍以上；处级干部的收入差，可能达到2-3倍。

其中，不少街道年终发放的“招商奖”往往是最令街道工作人员期盼的收入。一位区机关工作人员透露说，他所熟悉的某街道，正科级干部的招商奖是5万元。而在该区机关，一位正科级干部的年薪只是10万元。

同时，随着街道需处理的社会事务日趋增多，区级财力给付有限的情况下，许多事务不得不由街道甚至居委会自筹资金解决。而在一些财力相对薄弱的区，街道招商引资带来的间接税收收入，更是区级财政收入的重要来源。

每年年初，区委、区政府一把手到街道看望干部、部署新一年工作时，“招商稳商”都是必提的要求。

在内外多种因素交叉下，即便市辖区设立街道办事处作为派出机关，是为“加强城市居民工作，密切政府与居民的联系”（据1954年即通过的《城市街道办事处组织条例》），但事实上，招商引资对街道的诱惑力和显要度往往高出一筹。

后遗症

作为一级政府的乡镇，经济职能的地位自然更加显赫。乡镇自主的企业引进、土地开发，几乎占据当地财力的半壁江山。

相应地，招商得力给当地官员带来的“好处”，以及招商不力意味着的麻烦，亦比街道远远甚之。

在总量上，街镇经济的贡献显然不可抹去。但其造成的“后遗症”，同样显而易见。

长期的税源经济模式决定了创税是街镇引进企业的首要目的，其次则是租金。大部分街道的有限空间规模，使其不可能过多考虑区域规划、产业导向以及企业发展的可持续性。

事实上，大量的街道招商行为，都更重视企业短期赢利能力；其招商手段亦相对原始，多靠租金、返税等政策优惠措施揽商。相互比拼政策优惠，往往使不同街道间陷入低层次竞争，一些竞争甚至发生在同一行政区内；而其招商而来的企业业态，亦常常不令人恭维。

一位街道人士所举例子有些极端，却颇具象征性。其坦言，沪上多见的一些介于正规和非正规之间的服务场所。既是社会管理中需要重点“关照”的对象，却也可能是纳税大户。

两相权衡，后一个因素往往占据上风。如一家小有名气的按摩店，一个普通门店一年的净利润就可达数百万，算上其大大小小的连锁店，对所在地经济贡献确实不菲。

而就乡镇而言，即便开始有一些产业规划考虑，但长期以来的“历史负担”也足够沉重——业已成为上海经济转型阻力的大量高污染、高能耗、高人力成本、低效能的小企业，多半来自镇甚至村级的工业园区。

更大的“副作用”则是，长期的经济导向下，街镇社区治理的人力和资源投入日显吃紧。

在近10年，“重经轻社”的弊端明显暴露。随着人口激增，城市社区社会结构、社区需求和治理压力都明显变化，传统街道工作模式显然应对不足。

而在市郊，快速城市化带来的更大规模的人口导入，镇政府在面临“镇管社区”困境时，也显得捉襟见肘。

遏制“开发冲动”

有鉴于此，几年前开始，呼吁街镇转变工作职能的呼声就不曾断歇。早在俞正声主政上海时，就曾明确提过“街道不应管经济”的设想。

2011年，俞在上海市民政工作会议上曾指出，街道要加综合管理和服务，“重点突出街道社会管理和公共服务智能，突出街道统筹协调作用”。

此前，“强化街道办事处的社会管理和公共服务职能”的字眼，亦曾多次出现在市政府工作报告中。

几年间，一些中心城区曾有相应试点，强化街道的社区管理、社区服务职能，并以区级财力保障作为支撑。

2007年起，浦东12个街道陆续撤销经济科，剥离招商引资等经济职能。面对此举是否影响公共服务质量的疑问，相关方面称，街道已变过去的“量入为出”为“按需申请”，公共服务质量和居民满意度不减反增，原区域的税收甚至也在上升。

随着今年“一号课题”对基层治理的强化，彻底夯实街道的基层社会治理和公共服务职能，已显得水到渠成。

不难预见，一旦明确剥离街道经济职能，原先的街道内部机构将发生重大调整，“经济科”、“招商科”等均将不复存在；街道资金来源亦将悉数依靠上级财政拨付，并采取预算制。

在某种意义上，这既可能解除街道“引资”之忧，亦可能倒逼街道更多利用政府购买服务等方式，高效处理社会事务——靠“花钱摆平”的传统做法，或将进入过去式。

而在乡镇方面，尽管尚无明确的改革举措，但转变传统经济职能同样是大势所趋。

一位区委书记告诉上海观察，该区正尝试采用区级层面主导的区域开发模式，打破过去乡镇“村村冒烟、村村办厂”的局面。今后，原先隶属镇、村的工业园区，资源性的开发、招商或由区里代行，以符合全局性的产业布局需求。

针对乡镇干部的考核亦将明显转变，从过去考核经济指标为主，转向更多考核社会治理、公共服务效能指标。对于原属乡镇的土地，区里甚至可在代为出资开发的基础上，将收益依旧返还给镇，以此遏制乡镇层级的“开发冲动”。

而无论是街道和镇，“经济职权上收，社会治理职能下沉”，将成为未来上海街镇发展的明确方向。

“其实想通了，这也是效率最高的方式，无论经济还是社会。”这位区委书记说，“就拿招商来说，你一个村长、镇长认识的资源，怎么可能好过区长、市长？”